李春光
国内知名教育法治专家，上海行初教育服务机构创始人，上海行仕律师事务所首席业务顾问。曾就新法实施在二十余省市实地调研百余所教育机构，在全国四十余场专业论坛和培训会议上为民办学校举办者和教育行政官员解读新民办教育促进法，率领专业法律财税团队为全国几十家学校提供过新法应对的法律财税实务操作。
2018年5月25-27日 李春光将出席中国民办教育西湖论坛，并分享《区域政策背景下民办学校的风险分析》。同时，26号晚与方建锋、田光成、谢志强三位专家联手，从19：00开始给大家“望闻问切、逐一诊断”，根据学校需求分析政策趋势、风险评估、税务筹划和董事会建设等，将会给您带来最实用的解决方案，做到“药到病除”。
摘要：
2018年4月20日，教育部发布起草的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》，并面向社会公开征求反馈意见。修订草案对原《实施条例》内容做了较大范围的调整，修改了31个原条文，新增19个条文，删除8个条文，同时调整了章节结构。本次修订草案有以下几大要点：（1）完善和明确支持措施；（2）完善民办学校设立与审批制度；（3）规范民办学校办学行为和内部治理；（4）规范教育培训机构；（5）维护举办者合法权益；（6）强化教师权益保障等。
笔者作为一名长期关注和参与我国民办教育理论研究与实践工作的一名法律工作者，针对修订草案，以修订草案说明所强调的为思路，并对修订草案进行了以下几个维度的考量：是否贯穿了“强化支持政策、加强规范管理”的主线？是否能够实现“促进民办教育稳定、健康发展”的目的？是否能够满足“科学立法、民主立法、依法立法”的要求？是否能够达到“坚持问题导向、着力破解难题”效果？是否能否做到“落实落细、注重条文可操作性”？
基于对以上问题的思考，笔者郑重建议对《征求意见稿》的内容进行一定范围的调整，并有针对性提出了21条修改建议并提出了详尽的修订理由。
笔者建议修改的具体内容主要是：强调政府对民办教育贡献者具有奖励义务；规范举办者的出资形式；明确禁止将公办学校参与举办的民办学校所收取的收费列为政府非税性收入以有效破解“名校办民校”的难题；明确民办学校的举办者可以公开募集资金的方式办学；减少对非营利性民办学校举办者变更的限制，强调政府有关部门对变更行为应及时办理的义务；完善对集团办学的规定；完善民办教育培训机构的设立程序；将实施高等学历教育和实施其他学历教育学校的注册资本最低限额为分别调整为1亿元300万元；完善董事会、监事会的设立制度；防止地方教育行政机关对民办学校设置门槛擅自提高的趋势；妥善解决民办学校招生权的保障问题；完善民办学校的收退费制度；将关联交易的支持和规范范围扩大到全部民办学校等等。
以上种种，均将对民办教育产生重大且深远影响。笔者恳请各位民办学校的举办者（办学者）、民教育法制工作者、民办教育投资者、民办教育理论研究人员以及关心民办教育的各界人士，一道为民办教育的科学立法、合理立法鼓与呼，共同促进中国民办教育事业健康、持续、稳定发展！
针对《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》的修改意见
教育部：
我是关注和参与我国民办教育理论研究与实践工作的一名法律工作者。获悉《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）正在公开征求社会意见，我对这一“开门立法”的举措表示赞同和欢迎。
现根据我对《征求意见稿》条文的理解，结合我在这一领域的调研情况、实践经验和立法期待，对《征求意见稿》提出进一步完善的修改建议，希望贵部予以重视。
一、提出修改建议的基本思路
贵部在《〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）〉起草说明》（以下简称《起草说明》）所明确的条例修定的基本思路，高屋建瓴，至关重要，是此次条例修订所应遵循的基本指导原则。
我认为这些思路是否得以很好的体现、有效的贯彻，是判断对《征求意见稿》是否还应进行修改的基本标准。尤其在以下几个方面：
1.是否贯穿了“强化支持政策、加强规范管理”的主线？
2.是否能够实现“促进民办教育稳定、健康发展”的目的？
3.是否能够满足“科学立法、民主立法、依法立法”的要求？
4.是否能够达到“坚持问题导向、着力破解难题”效果？
5.是否能否做到“落实落细、注重条文可操作性”？
基于对以上问题的思考，并以《起草说明》所确定的基本思路为核心思路，现郑重建议对《征求意见稿》的内容进行一定范围的调整，并对《征求意见稿》的21个条文进行修改。
二、修改建议的具体内容
第一，政府对民办教育贡献者的奖励。
1【《征求意见稿》原文】
第三条各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。
对于举办民办学校表现突出或者为发展民办教育事业做出突出贡献的社会组织或者个人，县级以上人民政府或者有关部门给予奖励和表彰。
2【修改理由】
该条规定“县级以上人民政府或者有关部门给予奖励和表彰”。那么，对于县级以上人民政府或者有关部门而言，奖励和表彰是授权性规范还是强制性规范？实践中一旦出现模糊，则难以体现“强化支持政策”的思路，故建议在“给予”一词前加“应当”，使之成为明确的强制性规范。
3【修改建议稿】
第三条各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色，满足多样化教育需求。
对于举办民办学校表现突出或者为发展民办教育事业做出突出贡献的社会组织或者个人，县级以上人民政府或者有关部门应当给予奖励和表彰。
第二，基金会及捐资设立学校。
1【《征求意见稿》原文】
第五条国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。
鼓励设立基金会依法举办民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。
在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。
2【修改理由】
“鼓励设立基金会依法举办民办学校”的表述，存在一定的语法瑕疵，建议修改为“鼓励依法设立的基金会举办民办学校”。
3【修改建议稿】
第五条国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。
鼓励依法设立的基金会举办民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。
在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办实施义务教育的民办学校；举办其他类型民办学校的，应当符合国家有关外商投资的规定。
第三，出资财产形式及出资财产过户。
1【《征求意见稿》原文】
第六条举办民办学校的个人或者社会组织应当有良好的信用状况，可以用货币，以及实物、土地使用权、知识产权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作为办学出资，但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。
2【修改理由】
“可以用货币，以及实物、土地使用权、知识产权等可以以货币估价并可以依法转让的非货币财产作为办学出资”之表述属于冗余：一方面，法理意义上，一切财产都可以以货币估值，无需赘述；另一方面，明确用于出资的财产具有可以依法转让的属性，其意图实际是想强调对民办学校法人财产权的保障，但如此表述难以体现“科学立法”的要求。
故建议对前一句进修改为“可以用货币以及实物、土地使用权、知识产权等非货币财产作为办学出资”，并增设一款“用于办学出资的财产应当依法转让到民办学校名下”。
3【修改建议稿】
第六条举办民办学校的个人或者社会组织应当有良好的信用状况，可以用货币以及实物、土地使用权、知识产权等非货币财产作为办学出资，但法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。
用于办学出资的财产应当依法转让到民办学校名下。
国家的资助、向学生收取的费用和民办学校的借款、接受的捐赠财产，不属于民办学校举办者的出资。
第四条，对公办学校举办民办学校的规范。
1【《征求意见稿》原文】
第七条公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得使用在职教师，不得影响公办学校教学活动和教育质量。
公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。
参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。
2【修改理由】
“名校办民校”一直饱受诟病，震惊全国的“昆明明通小学踩踏案”某种意义上也是因此而致的悲剧。此次条例修改增加强调“不得使用在职教师”无疑是“准确把握改革方向”的重要体现，较深程度上体现了“加强规范管理”的主线思路。
但在实践中，“名校办民校”的动力并非来自于“名校”自身，甚至也不是来自于教育行政部门，而是源于各级地方政府。而条例修改中所强调的“三不得”“六独立”并不能够有效遏制各级地方政府的“名校办民校”的欲望，根本原因就在于在实践中各级地方政府对于“名校”举办的“民校”所收取的费用，是依据《政府非税收入管理办法（财税[2016]33号）》作为政府非税性收入，并采取“收支两条线”模式管理的——这也就意味着，如果不能禁止公办学校参与举办的民办学校所收取的收费列为政府非税性收入，那么公办学校参与举办的民办学校形式上是“非营利性学校”，但实际上会成为最为典型的“营利性学校”，难以实现“着力破解难题”的立法初衷。
故建议，在第一款后增加一句“学校收费不得列为政府非税性收入”。
3【修改建议稿】
第七条公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得使用在职教师，不得影响公办学校教学活动和教育质量，学校收费不得列为政府非税性收入。
公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。
实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。
第五条，举办者募集资金办学。
1【《征求意见稿》原文】
第九条举办民办学校，应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。
举办者依法募集资金办学的，所募集资金应当主要用于办学，并应当向审批机关报告募集资金使用情况，建立信息披露制度。举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校。
2【修改理由】
“举办者依法募集资金办学的”的表述，意图应当是对目前诸多民办学校以在美股、港股上市乃至倒装入国内主板等方式公开募集资金办学的积极回应。但是不能回避的是，对于民办学校的举办者能否以公开募集资金的方式办学，在教育法制层面仍缺乏明确的授权性表述，在实践中将会导致“依法筹集资金办学”的行为实际上仍“无法可依”，难以在这一重大现实问题上有效体现“强化政策支持”的思路。
故建议将“举办者依法募集资金办学的”修改为“举办者可以依法募集资金办学”。
同时，鉴于原文存在逻辑层次不清的瑕疵，建议对该款表述同步进行调整。
3【修改建议稿】
第九条举办民办学校，应当按时、足额履行出资义务。民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。
举办者可以依法募集资金办学，但不得向学生、学生家长募集。
举办者依法募集资金办学的，所募集资金应当主要用于办学，并应当向审批机关报告募集资金使用情况，建立信息披露制度。
第六条，举办者及其代表。
1【《征求意见稿》原文】
第十条举办者依法制定学校章程，负责推选民办学校首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。
举办者依据学校章程规定的权限与程序参加或者委派代表参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构，参与学校的办学和管理活动。
2【修改理由】
“举办者依据学校章程规定的权限与程序参加或者委派代表参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构”之表述，除存在表述冗余问题外，还与《民办教育促进法》第二十一条之规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表”存在明显的表述不一致，难以体现“坚持法制统一”的思路，故建议修改为“举办者及其代表依据学校章程规定的权限与程序参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构”。
3【修改建议稿】
第十条举办者依法制定学校章程，负责推选民办学校首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。
举办者及其代表依据学校章程规定的权限与程序参加学校理事会、董事会或者其他形式决策机构，参与学校的办学和管理活动。
第七条，非营利性民办学校举办者变更。
1【《征求意见稿》原文】
第十一条非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益；民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校，原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益，但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。
民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；逾期不变更的，由审批机关或者主管部门责令变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
2【修改理由】
这是一个亟需修改的条文。该条文的所体现的意图或是想强调：作为非营利性学校的举办者，其退出办学时不得通过退出行为获得收益。这一思路的法源应是《民办教育促进法》第十九条、五十九条和《民法总则》第八十七、九十五条，即所谓的“活着不能分钱，死了不能分财”。
但这一条文的规定，在理论上有混淆基本概念的嫌疑：一方面，混淆了“非营利性学校举办者退出办学”和“非营利性学校终止”的行为性质及影响后果，将两者错误的混为一谈；另一方面，混淆了“非营利性学校举办者退出办学获得合理利益”与“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”的行为性质及影响后果，将两者错误的混为一谈。试想，举办者退出办学的行为，并没有也不会损害所办的民办学校的财产及相关权益，其因此取得相应的合理利益，该利益取得被法律禁止的合理性、合法性何在？
这样的规定，还有罔顾现实、过于超前立法的嫌疑。该条款虽然对存量学校（民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校）网开一面，规定原举办者可以约定变更收益，但又强调不得超过其依法“可以取得的出资补偿、办学奖励”。但调研情况显示，存量学校的举办者大多具有获得投资回报的“初心”，随着海量资本涌入民办教育领域，并购、重组已经成为教育行业的一种新常态，民办学校的举办者变更行为也就在各地如雨后春笋般发生。在各省补偿奖励政策普遍不明晰的当下，如何能够罔顾现实而有效禁止举办者从变更中获得收益？
这样的规定，还有实践中无法操作而致法治威信严重受损的嫌疑。譬如，政府及有关部门如何有效防止作为举办者公司的股份有偿转让的问题？如果举办者通过变更行为获得收益，应当被追究何种责任以及如何被追究法律责任？在各省政策具体的奖励、补偿政策出台并落地之前，存量学校举办者变更的收益额度如何约定并可以被有效监管？
除了前述问题，该条文第二款还规定了对举办者逾期变更的行为处理，显然存在方向性错误的嫌疑。现实中主要难题不是举办者拖延变更，而是整部有关部门拖延变更：政府有关部门对于依法进行的举办者变更行为置之不理，久拖不决，不作为、慢作为，举办者对此又束手无策。显然，根据“坚持问题导向、着力破解难题”的思路，应当以修订条例为契机对这普遍性的一现实问题进行破解式回应。
综上，建议将“并不得从变更中获得收益”调整为更为严谨的、规范的、符合实际的表述：“但不得以牟利为目的”，同时删去不具有现实操作性的表述“民办教育促进法修改决定公布前设立的民办学校，原举办者与继任举办者可以协议约定变更收益，但不得超过其依据法律法规和省、自治区、直辖市具体政策可以取得的出资补偿、办学奖励等合法权益。”
并将“民办学校的举办者不再具备法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；逾期不变更的，由审批机关或者主管部门责令变更”修改为“民办学校的举办者变更符合法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；审批机关或者主管部门应当及时予以变更。”
3【修改建议稿】
第十一条非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得以牟利为目的。
民办学校的举办者变更符合法定条件的，应当在6个月内向主管部门提出变更；审批机关或者主管部门应当及时予以变更。
举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。
第八条，集团办学。
1【《征求意见稿》原文】
第十二条同时举办或者实际控制多所民办学校、实施集团化办学的社会组织应当具有法人资格，具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对所举办民办学校承担管理、监督职责和相应法律责任。
集团化办学的社会组织向集团内民办学校提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
集团所属民办学校应当依法独立开展办学活动，存续期间所有资产由学校依法管理和使用。
2【修改理由】
采取集团模式办学已经成为一些民办学校及其举办者扩大办学规模、提高办学质量的重要手段。该条文的意图应当是对集团办学概念进行界定，对集团办学行为进行规范，但是该条文存在法理不足、逻辑混乱、辞不达意的嫌疑，对集团、集团化办学、办学集团等概念存在一定混淆。
故应结合基本法理对集团组建主体及其资格、集团办学行为的规范对象等进行界定。
3【修改建议稿】
第十二条多所民办学校、多个举办民办学校的社会组织，可以依法组建集团，实施集团化办学。
组建的集团应当具有法人资格，并具备与其所开展办学活动相适应的资金、人员、组织机构等条件与能力，并对集团办学活动承担管理、服务、监督职责和相应法律责任。
集团为集团办学活动提供教材、课程、技术支持等服务以及统一组织教育教学活动的，应当符合国家有关规定并建立相应的质量标准和保障机制。
第九条，民办教育培训机构的设立。
1【《征求意见稿》原文】
第十五条设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校（以下称民办教育培训机构），应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。
利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。
设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育，或者实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。
设立民办教育培训机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。
2【修改理由】
“设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校（以下称民办教育培训机构）”表述中，以括号的形式将“民办学校”在以下“称民办教育培训机构”，无论是结合上下文还是考察《民办教育促进法》，这样的表述或都有失严谨。
此外，该条文明确了三种培训机构的设立路径，对三种之外的情况却没有更为清晰的规定，显然会造成地方各级行政机关在实践操作中的迷惘和混乱，无法实现“落实落细、注重条文可操作性”。
故建议将第三款改为兜底式表述：除了必须由教育行政部门审批的前两种培训机构以外的其他培训机构，一律可以直接申请法人登记，即：“设立其他民办教育培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展前两款所规定的教育、教学活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定”。
同时，对第二款的表述进行适当的文字调整。
3【修改建议稿】
第十五条设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办教育培训机构，应当依据民办教育促进法第十二条的规定，由县级以上人民政府教育行政部门审批。
设立利用互联网技术在线实施前款规定的文化教育活动，以及职业资格培训或者职业技能培训活动的民办教育培训机构，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门申请办学许可。
设立其他民办教育培训机构，可以直接申请法人登记，但不得开展前两款所规定的教育、教学活动。法律、法规以及国务院其他行政规范性文件另有规定的从其规定。
设立民办教育培训机构应当具备与所实施教育活动相适应的场地、设施设备、办学经费、管理能力、课程资源、相应资质的教学人员等。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同有关部门制定。
第十条，筹设的民办学校行为能力。
1【《征求意见稿》原文】
第十六条民办学校的举办者在获得筹设批准书之日起3年内完成筹设的，可以提出正式设立申请。
民办学校举办者可以依据筹设批准书办理法人登记、资产过户等手续，但筹设期内不得进行营利性活动，民办学校不得招生。
2【修改理由】
“民办学校不得招生”表述存在法理缺陷和语法瑕疵，建议修改为“不得以筹设的民办学校名义进行招生。”
3【修改建议稿】
第十六条民办学校的举办者在获得筹设批准书之日起3年内完成筹设的，可以提出正式设立申请。
民办学校举办者可以依据筹设批准书办理法人登记、资产过户等手续，但筹设期内不得进行营利性活动，不得以筹设的民办学校名义进行招生。
第十一条，对设立民办学校的专家论证。
1【《征求意见稿》原文】
第十七条申请正式设立实施学历教育的民办学校的，审批机关受理申请后，应当组织专家委员会评议，由专家委员会提出咨询意见。
2【修改理由】
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。故建议，将“应当组织专家委员会评议，由专家委员会提出咨询意见”修改为“应当组织专家进行论证，由专家提出论证意见。”。
3【修改建议稿】
第十七条申请正式设立实施学历教育的民办学校的，审批机关受理申请后，应当组织专家进行论证，由专家提出论证意见。
第十二条，营利性学校的注册资本额。
1【《征求意见稿》原文】
第二十条实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。
前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。
2【修改理由】
对民办学校规定一定设置标准是保障民办学校具备基本办学条件和办学质量的基本手段，从这一角度出发，对实施学历教育的学校规定最低的注册资本限额极为必要和重要。
问题的关键是规定多少限额较为恰当？过高，会因门槛限制而影响社会力量进入民办教育的积极性；过低，又无法在民办教育准入层面实现对基本办学条件和质量的保障。
“科学立法”是此次条例修订的基本思路之一，要实现限额的规定科学合理、可资操作，既应参考其它行业的相关标准，也要顾及我国经济的区域发展不平衡现状——同样的学校设置标准下，投资强度在东中西部之间、一二三四五线城市之间、呈城乡之间会有巨大差异，所需要的注册资本额度也就必然存在巨大产。
就与相关行业对标，以更高风险的银行业为例：《商业银行法》规定，全国性商业银行的注册资本最低限额为10亿元人民币，城市商业银行的注册资本最低限额为1亿元人民币，农村商业银行的注册资本最低限额为5千万元人民币。那么，相较于更高风险的银行机构，将一所民办普通大专院校的注册资本最低限额规定为2亿元人民币、将一所民办小学的注册资本最低限额规定为1000万元人民币，显然有偏高的嫌疑。
就区域不平衡问题，如何基于各种不平衡而针对差异现状进行妥善的折衷处理，则显得更为复杂。譬如，根据《专科学历教育高等学校设置标准》，该类高等学校初期建筑面积不低于6.6万平方米，校园占地面积最低300亩。那么，参考中西部三四线城市的教育房地产建设成本每平方米800元、每亩土地10万元左右计算，则初期全部建筑及土地成本为8千万左右，加之其他启动费用，1亿元或足够。再如，根据《农村普通中小学校建设标准》规定：农村完全小学最大规模是24班、1080人，建筑面积为7065平方米；非完全小学为4班、20人，建筑面积为670平方米。即便按照前述的城市房地产建设标准，同时要求学校名下持有的情况下，举办一所民办非完全小学校的启动费用，100万元或已足够；举办一所民办完全小学校的启动费用，600万元或已足够。
综上分析，本条将实施高等学历教育的注册资本最低限额规定为2亿元人民币，将实施其他学历教育的注册资本最低限额规定为1000万元人民币，并不一定合理和科学。建议修改为“实施高等学历教育的注册资本最低限额一般应为1亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额一般应为300万元人民币”。
3【修改建议稿】
第二十条实施学历教育的营利性民办学校注册资本应当与学校类别、层次、办学规模相适应。其中，实施高等学历教育的注册资本最低限额一般应为1亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额一般应为300万元人民币。
前款规定的营利性民办学校批准筹设时，举办者实缴资金到位比例应当不低于注册资本的60%；正式设立时，注册资本应当缴足。
第十三条，独立董事。
1【《征求意见稿》原文】
第二十五条民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事。
民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构每年至少召开2次会议。经1／3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议；讨论下列重大事项，应当经2／3以上组成人员同意方可通过：
（一）变更举办者；（二）聘任、解聘校长；（三）修改学校章程；（四）制定发展规划；（五）审核预算、决算；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）学校章程规定的其他重大事项。
2【修改理由】
该条文中“非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构还应当包括社会公众代表，并可以根据需要设立独立董事”的规定，首次提出营利性民办学校决策机构应当包括社会公众代表，这一崭新的制度设计对于保障非营利性学校的沿着正确的方向健康发展具有重要意义。
但是“可以根据需要设立独立董事”的表述，一方面有冗余之嫌（独立董事在公司法实践多具有社会公众代表的身份色彩），另一方面在民办教育法的制度设计上这样规定存在明显的实践障碍：如果决策机构不是以“董事会”之名，如何在以“理事会”等名称下设立“独立董事”？故建议删除“并可以根据需要设立独立董事”这一内容。
3【修改建议稿】
第二十五条民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；非营利性民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员还应当包括社会公众代表。
民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构每年至少召开2次会议。经1／3以上组成人员提议，可以召开理事会、董事会或者其他形式决策机构临时会议；讨论下列重大事项，应当经2／3以上组成人员同意方可通过：
（一）变更举办者；（二）聘任、解聘校长；（三）修改学校章程；（四）制定发展规划；（五）审核预算、决算；（六）决定学校的分立、合并、终止；（七）学校章程规定的其他重大事项。
第十四条，监事的身份限制。
1【《征求意见稿》原文】
第二十六条民办学校应当设立监事机构。监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1／3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。
监事机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监事机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。
理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属不得兼任或担任监事。
2【修改理由】
设置监事的法源为《公司法》的相关规定，其设置意图是行使监督职能以防止董事会、经理滥用职权，损害公司和股东利益。但该条文中，将担任监事的禁止身份列为“理事会、董事会或者其他形式决策机构成员及其近亲属”，较之于公司法，范围明显扩大，从而导致对实际可操作性的不利影响。故建议参考《公司法》，修改为“理事会、董事会或者其他形式决策机构成员、校长、财务负责人不得兼任或担任监事。”
3【修改建议稿】
第二十六条民办学校应当设立监事机构。监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1／3。教职工人数少于20人的民办学校可以只设1至2名监事。
监事机构依据国家有关规定和学校章程对学校办学行为进行监督。监事机构负责人或者监事应当列席学校决策机构会议。
理事会、董事会或者其他形式决策机构成员、校长、财务负责人不得兼任或担任监事。
第十五条，校舍和设施设备的使用。
1【《征求意见稿》原文】
第二十九条民办学校应当按照招生简章或者招生广告的承诺，开设相应课程，开展教育教学活动，保证教育教学质量。
民办学校应当提供符合标准的校舍和教育教学设施、设备。
2【修改理由】
实践当中，很多地方教育行政机关将“学校设置标准”与“学校建设标准”错误混淆，更要求民办学校名下必须持有与“学校建设标准”相符合的土地、房屋，这是变相提高民办学校办学门槛的行为，与《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》所强调的“放宽办学准入条件”“进一步简政放权，吸引更多的社会资源进入教育领域”相悖，而该文件正是此次条例修订的重要依据之一。
针对这一普遍存在的重要问题，根据“坚持问题导向、着力破解难题”思路，需要进行回应。而该条文中，“民办学校应当提供符合标准的校舍和教育教学设施、设备”，极容易加剧地方教育行政机关对民办学校设置门槛擅自提高的趋势，同时“提供”一词更具有对外义务的行为色彩从而忽略其内在义务，如将“提供”调整为“使用”，则能使前述两个问题得以妥善处理。
3【修改建议稿】
第二十九条民办学校应当按照招生简章或者招生广告的承诺，开设相应课程，开展教育教学活动，保证教育教学质量。
民办学校应当使用符合标准的校舍和教育教学设施、设备。
第十六条，民办学校的招生区域。
1【《征求意见稿》原文】
第三十条实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内，自主确定招生的方案、标准和方式，开展招生活动。省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。
县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。
民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。
民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。
2【修改理由】
此条规定，在民办教育和公办教育界均引发强烈反响。民办教育作为一种较为特殊的服务，一定意义上说，学校和学生是互相成就的。对生源乃至优质生源的竞争，对学校和学生有着双向影响。不允许充分的竞争，则民办学校很难保证在校生数达到在审批机关核定的办学规模，从而影响民办学校生存，进而影响学生的发展；不限制过度竞争，则容易导致“掐尖办学”并致教育公平性在学校层面受到损害，造成竞争生源输出地教学质量下降，教育均衡的目标自然也就难以实现。
对这个棘手的问题予以妥善处理，才能既保证民办学校的生存权利，又能实现民办教育的健康发展。
虽然该条文在“规范管理”（“在审批机关管辖的区域……开展招生活动”）同时，也强调了“支持政策”（“省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围”），但是我们担心在省级人民政府教育行政部门在“宁左勿右”的情势影响下，拖延、拒绝对“允许民办学校适当扩大招生范围”作出明确规定。如是，在河北、安徽等地均已经明确“各地不得对民办学校跨区域招生设置障碍”背景下，会导致在全国范围内实质上形成对“法制统一”原则的背离。故建议将其由“授权性规范”调整成“强制性规范”，将“省级人民政府教育行政部门可以制定具体办法”修改为“省级人民政府教育行政部门应当制定具体办法”，从而在“规范管理”的大趋势下，加强“支持政策”的顶层设计。
此外，规定民办学校享有与同级同类公办学校“同等”招生权在实质上混淆了公办学校与民办学校区别，实践中会加剧双方的不平等现状。建议将“同等”修改为“平等”。
3【修改建议稿】
第三十条实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校平等招生权，可以在审批机关管辖的区域和核定的办学规模内，自主确定招生的方案、标准和方式，开展招生活动。省级人民政府教育行政部门应当制定具体办法，允许民办学校适当扩大招生范围。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。
县级以上地方人民政府教育行政部门、人力资源社会保障行政部门应当为外地的民办学校在本地招生提供平等待遇，不得设置跨区域招生障碍，实行地区封锁。
民办学校招收学生应当遵守招生规则，维护招生秩序，公平公正录取学生。实施义务教育的民办学校不得组织或者变相组织入学考试或者测试。
民办学校招收境外学生，按照国家有关规定执行。
第十七条，教学人员的资格资质要求。
1【《征求意见稿》原文】
第三十二条民办学校聘任的教师或者教学人员应当具备相应的教师资格或者其他相应的专业资格、资质。
民办学校应当有一定数量的专任教师；其中，实施学前教育、学历教育的民办学校应按规定配齐配足专任教师。
鼓励民办学校创新教师聘任方式，利用信息技术等手段提高教学效率和水平。
2【修改理由】
该条文中，“教师或者教学人员”的表述中，基于“教师”和“教学人员”在外延是明显的从属关系而存在逻辑瑕疵，建议将“教师或者教学人员”修改为“教师或者其他教学人员”。
3【修改建议稿】
第三十二条民办学校聘任的教师或者其他教学人员应当具备相应的教师资格或者其他相应的专业资格、资质。
民办学校应当有一定数量的专任教师；其中，实施学前教育、学历教育的民办学校应按规定配齐配足专任教师。
鼓励民办学校创新教师聘任方式，利用信息技术等手段提高教学效率和水平。
第十八条，教职员工的培训。
1【《征求意见稿》原文】
第三十四条民办学校应当建立教师培训制度，为受聘教师接受相应的思想政治培训和业务培训提供条件。
2【修改理由】
该条文中，将培训的对象限定为“教师”，不利于办学质量的整体提升，建议将“教师”修改为“教职员工”。
3【修改建议稿】
第三十四条民办学校应当建立教职员工培训制度，为受聘教职员工接受相应的思想政治培训和业务培训提供条件。
第十九条，民办学校的收费。
1【《征求意见稿》原文】
第四十条民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。
民办教育培训机构根据培训内容合理确定收费标准和收费周期，并应当按照国家有关规定规范预付费管理，建立相应的风险防范机制。
2【修改理由】
《民办教育促进法》第三十八条明确，民办学校收取费用的项目和标准根据办学成本、市场需求等因素确定。同时根据该法第第十二条、六十条，民办教育培训机构实际上只是民办学校的一种。但该条文却对民办学校收取费用的问题，将民办学校和民办教育培训机构按照不同主体类型、不同的标准进行处理，存在有悖“法制统一”的嫌疑。故建议将收费标准进行统一，同时对教育培训机构的个性问题予以单独规定。
此外，对“遵循公平、合法和诚实信用原则”中，“合法”一词略显冗余，建议删除。
同时，该条文对实践中纷争频发的退费问题没有提及，显然也是一个典型的瑕疵，建议增加一款“民办学校应当依法制定退费制度。”
3【修改建议稿】
第四十条民办学校应当建立办学成本核算制度，基于办学成本和市场需求等因素，遵循公平和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。
民办教育培训机构还应根据培训内容合理确定收费周期，并按照国家有关规定规范预付费管理，建立相应的风险防范机制。
民办学校应当依法制定退费制度。
第二十条，关联交易。
1【《征求意见稿》原文】
第四十三条非营利性民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任。
非营利性民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。
利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。
2【修改理由】
对于普遍存在的关联交易问题，该条文试图首次从法规层面对此进行回应，较好的体现了“强化支持政策、加强规范管理”的主线：一方面系对关联交易予以明确认可，另一方面又对关联交易所应恪守的底线进行了明确界定。该条款意义重大，尤其对于目前以VIE结构模式突破行业政策壁垒的教育类上市企业影响深远，既明确了战略机遇，也明晰了现实风险。
虽然非营利学校的关联交易更容易引发道德和法律风险，但是同样的问题显然也存在于营利学校，事实上，关联交易的法源恰恰也是对以营利为目的公司的行为规制。从这个意义上，虽然非营利学校的关联交易是未来的规范重点，但从法人财产权益保护的角度，对民办学校不区分营利与否，统一对关联交易进行明确的支持和规范极为必要觉，同时也直接解决了营利性民办学校能否进行关联交易以及如何进行的困惑。
故建议将该条文中的“非营利性民办学校”修改为“民办学校”。
另外，该条文在强调“应当遵循公开、公平、公允的原则”后，又强调“不得损害国家利益、学校利益和师生权益”以及损失赔偿责任，从立法技术角度，既存在表述赘余的瑕疵，也有表述矛盾的不足：公开、公平、公允的原则如能得以恪守，则相关合法利益一定能得到有效保护；造成损失的，予以赔偿也是法律规范设定的应有之义；同时，国家、学校、教师、学生的利益，在逻辑外延上，并非不相容的子项，强调同时保护，在逻辑上存在一定障碍。
故建议，对“不得损害国家利益、学校利益和师生权益。违反本款规定造成损失的，应当承担赔偿责任或者依法承担其他法律责任”予以删除。
3【修改建议稿】
第四十三条民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则。
民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时，与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决，也不得代理其他成员行使表决权。
利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、理事、董事、监事等以及与上述组织或个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或个人。
第二十一条，合同范本的推广。
1【《征求意见稿》原文】
第四十七条教育行政部门及有关部门应当制定实施学前教育、学历教育民办学校的信息公示清单，监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量及资产负债等有关信息。
营利性民办教育机构应当通过国家企业信用信息公示系统公示相关信息。
有关部门应当支持和鼓励民办教育培训机构建立行业组织，研究制定相应的培训质量标准，建立认证体系，推广使用反映行业规律和特色要求的格式合同。
2【修改理由】“推广使用反映行业规律和特色要求的格式合同”中的“格式合同”一词使用不当。
《合同法》《消费者权益保护法》的既有规定，一般的法律意义上，“格式合同”主要是指当事人一方预先拟定好的，在订立合同时不需要与对方协商的合同。对于格式合同的非拟定条款的一方当事人而言，要订立格式合同，就必须全部接受合同条件；否则就不订立合同，如：现实生活中的铁路客运合同等。虽然格式合同具有节约交易的时间等优点，但同时也存在限制合同自由等诸多弊端。从该条文立法本意分析，该条款的目的在于制定、使用反映行业规律和特色要求的合同文本，故将“格式合同”修改为“合同范本”或更为合适。
3【修改建议稿】
第四十七条教育行政部门及有关部门应当制定实施学前教育、学历教育民办学校的信息公示清单，监督民办学校定期向社会公开办学条件、教育质量及资产负债等有关信息。
营利性民办教育机构应当通过国家企业信用信息公示系统公示相关信息。
有关部门应当支持和鼓励民办教育培训机构建立行业组织，研究制定相应的培训质量标准，建立认证体系，推广使用反映行业规律和特色要求的合同范本。
以上修改意见，恳请考虑、接纳。
建议人：李春光
上海行仕律师事务所首席业务顾问
浙江省发展民办教育研究院副院长
日期：2018年5月19日
