在《民办教育促进法》框架下浅议《征求意见稿》第十五条
2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议公布了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》，开启了我国民办教育非营利性和营利性分类管理的全新历史篇章，并且将其他教育机构纳入民办学校范畴统一管理，至此，我国民办教育分类管理、依法规范的法律格局基本形成。
近期，教育部针对《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）面向社会公开征求意见。《征求意见稿》回应了民办教育领域出现的部分新业态、新情况、新问题，从制度落地的角度对地方操作提出了指导性意见，引进了社会广泛关注。其中，第十五条是最引人关注的内容之一，此条款对民办非学历教育培训机构进行了概念界定，调整了许可范围，并对设置提出了明确要求。同时，首次作出了在线教育设立许可的规定。
针对《征求意见稿》第十五条的设定，笔者认为应系统考虑、慎重落笔。本文旨在梳理第十五条存在的几处疑问，供行业同仁讨论、供行政部门参考。
一、《征求意见稿》对“教育培训机构”的界定及相应的许可范围调整与《民办教育促进法》相关条款要求不一致
《民办教育促进法》第二条、第六十五条明确将适用范围限定为“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构”，即“其他民办教育机构”也应当按照法律规定予以许可和监管。《征求意见稿》将“招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关后者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办学校”界定为“民办教育培训机构”。按照实施阶段和实施内容进行划分，筛选了文化课程相关的补习辅导机构纳入教育行政部门许可范围，却将面向成人开展培训或者实施艺术、体育、科技、研学等培训活动的培训机构排除在外。
培训机构不论受教育对象是否为成年人、培训内容是否为文化课程相关都属于《民办教育促进法》法定许可监管范畴，都应当按照法律规定，经由许可机关同意获得办学许可证后，方可到法人登记机关获得法人资格。《征求意见稿》对面向成年人开展培训或者实施艺术、体育、科技、研学等培训活动的培训机构放宽了行政审批的要求，无需获得办学许可就可以直接申请法人登记。根据《立法法》第九十六条规定，下位法违反上位法规定的，有关机关应当予以改变或者撤销。《征求意见稿》擅自调整了《民办教育促进法》赋予行政部门的法定权限，该规定应当予以改变或者撤销。
在许可机关具体操作中，《民办教育促进法》对行业按内容分为两条线，即文化类和职业技能类，条块清晰，不论是青少年还是成人，作为教育对象的基本权益都受到相应保护。而《征求意见稿》中采用双标准筛选出的许可范畴，将成人作为教育对象的机构均排除在外，对其教育权益保护抓手予以释放；同时，创设性地选取了文化课程相关培训类和素质提升培训类分类标准，在实质上并不具有泾渭分明的清晰边界，在操作中也存有判断难度。对法律概念的细分应坚持合法合理的原则，同时兼顾实务部门的可操作性进行设定，避免因概念不统一而导致各实务部门适用法律依据不一。
二、《征求意见稿》允许部分培训机构可以不经许可，直接申请法人登记，但未明确事中事后监管责任主体
《民办教育促进法》将所有实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校的许可权限都赋予教育行政部门，明确要求对违反国家有关规定擅自举办民办学校行为的予以责令停止办学等处理。在具体操作中，各地教育行政部门的执法能力建设、联合执法机制建立还任重道远。
《征求意见稿》允许设立面向成年人开展文化教育培训、非学历继续教育和其他非文化类教育教学活动的培训机构直接申请法人登记，与此同时也带来了一个新的问题，即这类机构的监管主体不明。按照《征求意见稿》规定，教育行政部门对这类机构不再具有许可权，但根据《民办教育促进法》规定，其对“擅自举办民办学校”“不得开展文化教育活动”等行为仍有监督处罚之职责。许可与监管主体的权责不对称、行政执法适用法律依据不统一等问题，都会加大对这类机构的监管难度。同时，在行业自律、诚信机制、市场运行未形成成熟规范机制的背景下，也不利于行业良性生态环境的形成。教育行政部门职权、责任的不统一、不明确、不系统，很难达到“既要理顺关系又要优化服务”的治理目标。因此，对民办非学历教育培训机构的管理需要系统设计、通盘考虑，“放”需要与“管”、“服”相结合，激发市场主体活力的前提在于市场的依法规范和良性运转，减少前置审批、降低准入门槛的同时，更需要明确监管职责和抓手，加强事中事后监管。
三、《征求意见稿》对开展成人教育的培训机构直接登记后，有关意识形态风险管控问题未见相应措施
民办学校作为输出思想、传承文化的途径和载体之一，如何加强过程管理，保证政治方向不偏、保证宗教意识分离，对于教育行政部门是颇为棘手的难题。《征求意见稿》中对市场主体诚信保持着乐观态度，而无系统的监控手段与惩处方式，在实际操作中难免会遇到“法无授权”不可管的尴尬局面。
教育行业具有不同于其他行业的特殊性和业态规律，教育事业是培养人的事业，事关“为谁培养人才、培养什么样的人才、如何培养人才”和“办什么样的学校、怎样办学校”的根本问题，是一项重大的政治任务和战略工程。作为肩负着为中国特色社会主义事业培养人才、传承创新文化职责和使命的民办学校，亦是发展社会主义意识形态的重要阵地。随着改革开放深入推进，国内国际形势发生深刻变化，不同思想文化交流、交融、交锋，社会思潮多元多样多变，互联网新媒体信息传播迅速发展，都对民办学校准确把握政治站位、办学方向、育人工作带来新课题。民办非学历教育机构紧贴合市场需求安排教育教学内容，不论是成人还是青少年都需要加强思想引导，增强政治认同，增强政治敏锐性和政治鉴别力。教育行政部门过程监管还应当督促各类民办学校和培训机构始终把牢正确政治方向、正确办学方向；坚持党的教育方针，坚持社会主义办学方向；管控教育教学内涵建设，提升教学质量；促进师生坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。
四、建议直面培训机构的市场属性，尊重地方行政管理智慧与操作经验，政策制度和而不同，共促行业健康发展
培训机构是民办教育领域中最贴合市场需求的形态，最能够反映出地方社会经济发展现状和需求。各省市经济发展所处的阶段不同，教育培训需求也千差万别，导致各地民办非学历教育培训行业发展程度存在较大差异。如果在不考虑地方特点的情况下，设置全国统一的许可监管策略，在地方实施中极有可能出现排异情况。因此，可以将具体管理办法设置权限下放给地方政府，发挥地方政府对非学历教育培训机构的监管职能，尊重地方政府的行政自主性，有利于各地政府合法合理设置管理办法，从实际出发解决当地相关问题，做到因地制宜，一地一策、稳妥处理。
自《民办教育促进法》正式实施以来，各省市结合当地教育事业发展特点和行政管理经验，出台了地方民办教育分类管理配套政策制度文件，不少地区都有亮点值得学习与借鉴。上海作为全国教育体制改革非营利性和营利性民办教育分类管理的试点之一，自2009年起，就对在教育部门领取办学许可证的民办学校制定了相应的设置标准与管理办法，通过许可证发放、年度检查、专项评估与检查等举措，促进各民办学校的办学规范性；对于在工商部门登记注册的经营性非学历教育机构，出台了《上海市经营性民办培训机构登记暂行办法》，对教育部门、人保部门、工商部门的职责和权力做了规定，要求民办培训机构建立学杂费专用存款制度，均取得了良好的管理成效。2017年，结合分类管理改革和培训市场专项整治需要，重新修订了《上海市民办培训机构设置标准》《上海市营利性民办培训机构管理办法》《上海市非营利性民办培训机构管理办法》等文件，将在沪行政区域内，面向社会举办的专门从事文化教育或职业技能培训的非学历教育机构纳入许可监管范畴，细化了设置标准，完善了网上申请、管理、举报等功能，建立了市、区、街镇三级联动的综合治理体系，在实践中逐渐催生出切实可行的创新管理智慧。
综上，建议根据《民办教育促进法》的规定，沿用民办学校的内涵界定，删除《征求意见稿》第十五条第一款及第三款，而将民办非学历教育机构的设置标准、管理办法授权各地予以探索和明确。民办教育改革发展站在了新的历史起点，面临着新环境、新形势和新要求，各项制度亟需深入贯彻，各项举措亟需创新设计，各项任务亟需协同推进，更需要重新梳理管理思路，明确行政权责，创新监管手段，尊重行业现实，推动政策全面落地，推进民办教育行业迈向新征程。
