君合法评丨上海篇 ——新《民促法》配套政策重点解读系列之二
导语
根据《上海市民办教育发展“十三五”规划》（沪教委民〔2017〕1号）的介绍，截至2015学年，上海共有民办幼儿园562所，民办小学170所（含政府给予办学成本补贴的以招收进城务工人员随迁子女为主的民办小学148所，不含同时举办中等教育的学校），民办中学117所（含同时举办初等教育的学校），民办中职6所，民办高校20所。民办幼儿园、小学、中学、中职、高校在校生人数分别为16.83万人、13.94万人、7.39万人、0.11万人和10.01万人，分别占全市在校生总数的31.4%、17.5%、12.9%、1.5%和19.6%。此外，还有民办非学历教育机构2000余所，提供形式多样、内容丰富的教育培训服务。和其他省份相比，上海市民办教育的比重不大，但是可能正如上海市人民政府所指出的，“上海民办教育以提高教育质量为核心任务，注重机制创新，突出内涵建设”，故而为了进一步推进民办教育的发展，2017年12月27日，上海市人民政府发布了《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》（沪府发〔2017〕94号）（以下简称“《上海市意见》”）和《上海市民办学校分类许可登记管理办法》（沪府发〔2017〕95号）（以下简称“《上海民办学校管理办法》”）；2017年12月29日，上海市人民政府办公厅正式转发了上海市教委等四部门制订的《上海市民办培训机构设置标准》、《上海市营利性民办培训机构管理办法》、《上海市非营利性民办培训机构管理办法》（沪府办发〔2017〕82号）并于2018年1月1日开始实施，前述文件以下统称为“上海市配套政策”。
在《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号）（以下简称“《国务院若干意见》”）的基础上，和其它省市已经出台的配套政策相比，上海市配套政策在很多方面独具特色。本文将从民办学校普遍关注的问题出发，对上海市配套政策进行解读。有关民办培训机构的部分，我们将在后续的文章中专题解析，敬请关注。
我们首先通过一张图全面了解《上海市意见》的大致架构
一明确总体要求
（一）重要意义
（二）指导思想和基本原则
（三）实施目标
二加强党对民办学校的领导
（一）切实加强民办学校党的建设
（二）加强和改进民办学校思想政治教育工作
三推进民办学校分类管理改革
（一）落实分类管理制度
（二）明确已设学校过渡安排
（三）推进现有学校有序过渡
（四）完善退出机制
（五）建立补偿奖励机制
四鼓励社会力量办学
（一）完善准入制度
（二）创新教育投融资机制
（三）试点多元主体合作办学
五完善政府扶持政策
（一）落实税费优惠政策
（二）实行差别化用地政策
（三）试点市场化收费改革
（四）加大财政投入力度
（五）完善购买服务制度
（六）健全完善基金制度
六落实现代学校制度
（一）健全学校法人治理机构
（二）规范关键岗位选聘机制
七强化规范发展
（一）落实学校法人财产权
（二）健全资产和财务管理
（三）规范学校办学行为
（四）明确安全管理责任
八提高办学质量
（一）明确学校办学定位
（二）保障依法自主办学
（三）培育优质教育资源
九保障师生权益
（一）落实教师同等待遇
（二）保障学生同等权利
（三）加强教师队伍建设
（四）完善教职工社会保障机制
（五）维护师生合法权益
十提升管理水平
（一）改进管理方式
（二）完善年检年报制度
（三）加强风险防范
（四）建立综合监管机制
十一发挥各方作用
（一）完善政府协调机制
（二）发挥社会组织作用
（三）加强舆论宣传引导
《上海市意见》共由十一部分四十项构成，较《国务院若干意见》的其部分三十项更为详细，同时对一些重点问题做出了深入的规定。
1明确分类管理措施
过渡期
上海市配套政策需重点关注的首要规定即为民办学校分类登记管理期限。与其他省份不同的是，上海市配套政策将选择分类管理的过渡期分为两个时间点，第一个时间点是民办学校选择营利性办学还是非营利性的决定时间；第二个时间点为根据选择的结果完成相应手续的时间。也就是说，各民办学校先表态选择，必须在2018年12月31日之前作出，如果不作出决定，则不得转设为营利性民办学校。这个时间要求在明确了过渡期的各省市中是最短的。同时，又根据民办学校办学层次的不同，规定了不同的过渡期，我们总结相应的要点如下：
教育机构类型
完成时间
工作要求
现有民办学校2018年12月31日前向主管部门提交关于学校办学属性选择的书面材料，未按期提交材料的学校不得转设为营利性民办学校
经营性民办培训机构 2019年12月31日前取得办学许可证并办理完成其他相关手续
选择登记为非营利性民办学校的2019年12月31日前依法修订学校章程、完善法人治理结构和内部管理制度、继续办学
选择营利性办学——除实施高等学历教育以外学校2020年12月31日前完成财务清算，依法明确资产权属，按照国家和本市规定缴纳相关税费，重新办理法人登记手续，继续办学。
选择营利性办学——主要实施高等学历教育的学校2021年12月31日前完成财务清算，依法明确资产权属，按照国家和本市规定缴纳相关税费，重新办理法人登记手续，继续办学。
经清算确认的举办者的出资应当为重新登记后法人的注册资本和实缴资本，除财政投入、社会捐赠等按照相关规定处理外，经清算确认的所有资产及其相关权利义务由重新登记后的法人承继；符合条件的，依法享受相关税费优惠政策。
根据不同的办学层次确定不同的过渡期是上海市的首创，考虑到民办高校因资产结构复杂、师生规模大、办学投资等原因，选择营利性办学的过渡期比其他民办学校长一年。此外，选择营利性办学的民办学校过渡期比选择非营利性办学的过渡期长一年。再次提请各民办学校关注各类过渡期的截止时间，以免错过。我们建议只要学校做好了相应的业务、法律以及财务准备工作就应该尽快选择并完成分类管理登记。
二独具特色的补偿与奖励机制
与其他省市的实施意见相比，上海市对选择非营利性办学的民办学校举办者补偿与奖励机制独树一帜，要点包括：
事项
具体内容
补偿与奖励的影响因素
考虑出资者在2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素
补偿与奖励的来源从学校剩余财产中的货币资金提取，货币资金不足的将其他资产依法转让后获得的货币资金中提取
获得奖励的例外办学许可或者法人登记被注销前2年年度检查连续不合格的，或者办学许可证或者法人登记证被吊销的民办学校，对其出资者不予奖励
补偿与奖励的计算方法
补偿金额=（出资金额+折算利息）-（合理回报+折算利息）
奖励金额=年度学费收入×（0.1×合格次数-0.5×不合格次数）
由上表可见，首先，2016年11月7日前设立民办学校，只有选择继续非营利性办学后终止，或者未及选择直接终止的情况下，举办者才能取得补偿与奖励。其次，补偿与奖励的来源是学校依法清偿后的剩余资产，也就是举办者获得补偿与奖励的总和不得超过学校依法清偿后的剩余资产。这样一来，举办者能否取得补偿和奖励取决于学校清算之后是否仍有剩余资产了。再次，举办者的“回报”可由两部分构成，即补偿和奖励。补偿的金额主要考虑举办者的历史出资和已提取合理回报的数额，而奖励金额则偏重于学校办学效益，综合年检的合格次数与不合格次数。如此一来，各学校具体情况千差万别，自然获得补偿和奖励也完全不同。
三 选择营利性办学的资产处理
“现有民办学校选择营利性办学的，经财务清算后剩余的办学资产如何处理？”这是新《民促法》实行后大家都很关注的问题。很多地方的意见对此都是含糊而过，但是《上海民办学校管理办法》明确规定“经清算确认的举办者的出资应当为重新登记后法人的注册资本和实缴资本，除财政投入、社会捐赠等按照相关规定处理外，经清算确认的所有资产及其相关权利义务由重新登记后的法人承继；符合条件的，依法享受相关税费优惠政策”。此规定一出，上海市民办教育界为之振奋。这意味着选择营利性办学的举办者可以继续将其在原非营利性办学中的出资（不仅包括原始出资，还包括举办者后续投入也可纳入举办者出资范畴的）作为在营利性办学中的注册资本和实缴资本，那么根据新《民促法》的有关规定，在营利性办学终止时该资产经依法清算后，举办者仍可以享受剩余资产的处置权。这是对选择营利性办学的举办者权益的实质性保护，为选择营利性办学扫清了后顾之忧。
四土地政策方面及税收优惠问题
1土地供给方式
《上海市意见》规定“非营利性民办学校享受公办学校同等政策，可以按照划拨等方式供应土地。营利性民办学校按照国家相应的政策供给土地，只有一个意向用地者的，可按照协议方式供地。土地使用权人申请改变全部或者部分土地用途的，政府应当将申请改变用途的土地收回，按时价定价，重新依法供应。”，该等规定较《国务院实施意见》并没有重大突破。选择营利性办学的对于划拨方式取得土地如何处理？是否需要补缴土地出让金？按何种标准缴纳土地出让金？等尚未予以明确，与其他省份（例如海南省）比较而言，不得不说这是《上海市意见》比较让人遗憾之处。
2 税收优惠政策
《上海市意见》的税收优惠政策依然是对国家相关政策的重复。如同此前文章提及，“这是由我国‘税由法定’的政策决定的。《税收征收管理法》第三条规定，税收的开、停、减、免、退、补，均依照法律规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规执行。任何组织和个人不得擅自作出税收开、停、减、免、退、补及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”1因此，任何地方政府想在税收问题上以明文方式作出突破性的规定几乎都是没有可能的。
五 完善融资途径
由于民办学校办学融资途径有限，如何解决民办学校的融资困境，此次《上海市意见》提出了如下意见：
1.鼓励社会资金进入教育领域举办学校或者投入项目建设；
2.鼓励金融机构在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品，积极运用信贷、租赁、保险等多种金融手段支持民办学校发展；
3.探索办理民办学校未来收入、应收账款、知识产权质押贷款业务；
4.探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，或根据自身发展需要而进行股权质押等投融资改革。
由于《担保法》的有关规定，导致民办学校以学校资产抵押担保存在障碍。但从上海市的实施意见来看，我们注意到，营利性民办学校将能够以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资，而且举办者的办学权未来也可以通过质押进行融资，此举切实拓宽了营利性学校融资渠道，但随之而来的就应该是对此融资方式的法律监管。学校这类涉及重大国计民生的主体，以其资产进行抵押等各种担保因此可能引发的各种资金安全问题，必须提前引起法律重视。
六民办学校自主办学权
落实民办学校的办学自主权，是民办教育提高教育质量、持续健康发展的重要保证，此次《上海民办教育实施意见》就各层次民办学校自主办学权给出了更为细化的规定，包括：
1.扩大民办高等学校和中等职业学校专业设置自主权，鼓励学校根据国家战略需求和区域产业发展需要，依法依规设置和调整学科专业；
2.鼓励社会声誉好、教学质量高、就业有保障的民办高等职业学校，在核定的办学规模内，进一步优化招生计划分配模式、探索创新招生选拔机制、改进录取方式；
3.民办中小学在完成国家规定课程前提下，自主实施教育教学活动；
4.中等以下层次民办学校根据全市统一规定，在核定的办学规模内，面向社会自主招生。
上海市作为经济发达的一线城市，其发布的配套政策对民办学校选择分类管理有了详细的规定，包括选择分类管理的时间、过渡期的安排、补偿和奖励的标准、清算资产的承继等方面，具有很强的操作性，既为众多民办学校指明了方向，也为其他省市在一些重要问题上作出表率。但是我们也要看到上海的意见中对一些重要问题仍未提出相应的可操作的解决办法或指引，我们将持续关注上海民办教育后续政策的出台。
